電力體制改革與水電

　　3、能源部時期(1988-1993年)

中華人民共和國電力法于1995年12月28日通過，自1996年4月1日起施行。

1994年動工的三峽水電站

2011年改革形成的中國電建和中國能建

　　1988年5月，七屆一次全國人民代表大會決定，撤銷水利電力部，把電力工業(yè)管理工作并入新成立的能源部，能源部承擔電力行政和企業(yè)管理職能。1988年5月22日，能源部正式成立，同年12月成立中國電力企業(yè)聯(lián)合會，在網(wǎng)省電力管理局、電力工業(yè)局的基礎上成立電力集團公司和省電力公司。由此，實現(xiàn)了電力工業(yè)的行政管理、企業(yè)管理和行業(yè)自律性管理職能的初步分開。

　　最早組建的集團公司中國華能集團公司是全民所有制的實業(yè)、金融、貿易、科技和服務相結合的多功能、綜合性的企業(yè)集團。是由華能國際電力開發(fā)公司、華能發(fā)電公司、華能精煤公司、華能原材料公司、中國(華能)工程技術開發(fā)公司、華能科技發(fā)展公司、華能金融公司、華能綜合利用公司、華能實業(yè)開發(fā)服務公司等九個公司以及原水電部歸口管理的華電技術開發(fā)公司、華電綜合利用開發(fā)公司、華電工程建設公司、華電南方(集團)等四個公司的基礎上聯(lián)合組建的。這個公司由能源部與國家計委共同管理，以能源部為主，是我國電力工業(yè)1988年組建的第一個集團公司。

　　大區(qū)和省電力工業(yè)的公司化改組分兩步進行。第一步是從1988年開始到1990年止，將大區(qū)電業(yè)管理局改組為聯(lián)合電力公司，將省電力工業(yè)局改組為省電力公司。國務院電力工業(yè)管理體制改革方案明確規(guī)定：省電力公司和聯(lián)合電力公司都是獨立核算、自負盈虧的實體，具有法人地位。電網(wǎng)內各發(fā)供電單位的資產(chǎn)關系不變。聯(lián)合電力公司由能源部歸口管理，在國家計劃中實行單列。非跨省電網(wǎng)的省電力局，要逐步改建為省電力公司，獨立經(jīng)營，由能源部和省人民政府雙重領導，并接受委托行使所在地區(qū)電力工業(yè)行業(yè)管理職能。改革方案要求各公司要落實，健全各種形式的承包經(jīng)營責任制，逐步實行股份制，采用售電量和物質消耗工資含量包干辦法。獨立電廠均可獨立核算，與電網(wǎng)訂立經(jīng)濟合同，接受電網(wǎng)統(tǒng)一調度，非獨立電廠按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。這項改革到1990年6月基本完成。

　　第二步是1991年底到1993年初，組建大型電力企業(yè)集團。1991年12月14日國務院批準的第一批試點的55個大型企業(yè)集團中，能源部有7個，其中電力占6個，即華能集團、華北電力集團、東北電力集團、華東電力集團、華中電力集團和西北電力集團，全部都是跨地區(qū)的電力企業(yè)集團公司。1992年10月10日，能源部向國家計委、國家體改委、國務院經(jīng)貿辦上報關于同意組建中國東北、華東、華北、華中電力集團的函，隨后又報送了同意組建西北電力集團的函，經(jīng)批準后，于1993 年1月11日華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團宣告成立。

　　這一時期為推進“西電東送”戰(zhàn)略，在西南電力管理局時期，我們曾于 1986年在貴陽召開了有北京相關部門領導、專家參加的研討會。為加快四川水電開發(fā)，解決豐水季節(jié)、低谷時段富余電量，正確認識“四性”(結構性、區(qū)域性、季節(jié)性、時段性)缺電，我于1998年發(fā)表了《四川電力如何走出“既多又少”的怪圈?》，以此進一步推動“西電東送”戰(zhàn)略的實施。

　　能源部于1990年5月決定，撤消華南電網(wǎng)辦公室，經(jīng)與有關省區(qū)商議后，決定由云南、貴州、廣西、廣東四省區(qū)出資成立中國南方電力聯(lián)營公司，目的是為了實現(xiàn)四省聯(lián)網(wǎng)，開發(fā)西部水電，實現(xiàn)“西電東送”，這是一種新型的大區(qū)電網(wǎng)管理機構，成為我國第六個管理跨區(qū)電網(wǎng)的電力公司。能源部成立后，為了主業(yè)實現(xiàn)減人增效，安置企業(yè)富余職工和待業(yè)青年，十分重視發(fā)展多種經(jīng)營，1992年中共能源部黨組提出了堅持依靠改革來加速多種經(jīng)營的發(fā)展，堅持多種經(jīng)營與主業(yè)協(xié)調發(fā)展，堅持安置與效益并重，堅持發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)等四條原則，并提出加速職工隊伍由主業(yè)向多種經(jīng)營的戰(zhàn)略轉移。多種經(jīng)營的發(fā)展對電力工業(yè)的穩(wěn)定和減人增效發(fā)揮了重要作用，成為電力工業(yè)體制改革的重要組成部分。

　　4、第三次成立電力工業(yè)部(1993-1997年)

　　1993年3月，八屆第一次全國人民代表大會通過決議，撤消能源部，第三次成立電力工業(yè)部。國務院批準的組建電力部的指導思想是：“政企職責分開，大力簡政放權，由部門管理轉向行業(yè)管理，加強規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督、服務職能;精簡機構和編制，合理配置職能，提高宏觀管理水平;實事求是，平穩(wěn)過渡，合理分流富裕人員。”要求在堅持“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的方針指引下，下放和轉移對企業(yè)人、財、物及經(jīng)營管理的職能，加強宏觀管理的職能，由于國務院批準的文件明確要求支持辦好五大電力集團，各電管局和省電力局仍維持現(xiàn)行體制，所以在電力工業(yè)部時期，電力工業(yè)體制沒有顯著的變化。

　　電力工業(yè)部成立后，繼續(xù)保留中國電力企業(yè)聯(lián)合會，由電力部歸口管理。華能集團實行以電力部為主與國家計委雙重領導的體制。另外，在葛洲壩工程局的基礎上，成立了葛洲壩集團公司。

　　為確保三峽工程建設的順利進行，1993年1月3日國務院決定成立國務院三峽工程建設委員會，同時成立中國長江三峽工程開發(fā)總公司，全面負責三峽工程建設和經(jīng)營。1994年12月14日，三峽工程正式開工建設。

　　電力工業(yè)部成立后，根據(jù)國家體改委等部門有關股份制企業(yè)試點辦法的規(guī)定，于1993年9月印發(fā)了《電力行業(yè)股份制企業(yè)試點暫行規(guī)定》，規(guī)定明確電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)都可以進行股份制改造，具備條件的經(jīng)主管部門同意后，可以到國(境)外發(fā)行股票，債券;但電網(wǎng)公司(指發(fā)、供電一體的電力企業(yè))實行股份制應以公有制為主體，保證電力集團公司、省(區(qū)、市)電力公司在企業(yè)中的控股地位。1994年8月4日，山東華能發(fā)電股份有限公司股票在美國紐約證券交易所掛牌上市，成為中國首家直接去美國紐約上市的大型電力企業(yè)，隨后中國有一大批發(fā)電企業(yè)在國內外上市。

　　1995年12月28日全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國電力法》，《電力法》以法律形式規(guī)定了我國的電力工業(yè)體制模式，一是電力行政管理由國務院電力管理部門和縣以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門管理和監(jiān)督?！峨娏Ψā返谌龡l規(guī)定：“國務院電力管理部門負責全國電力事業(yè)的監(jiān)督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內，負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門，是本行政區(qū)域內的電力管理部門，負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理。”不設立電力管制委員會。二是電力生產(chǎn)企業(yè)模式只有發(fā)電企業(yè)和發(fā)電、輸電、配電和售電分開的電力企業(yè)模式?！峨娏Ψā返谄邨l規(guī)定：“電力建設企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)依法實行自主經(jīng)營、自負盈虧，并接受電力管理部門的監(jiān)督。”全國人大常委會法制工作委員會、中華人民共和國電力工業(yè)部編的《中華人民共和國電力法釋義》中所作的權威解釋是：“電力生產(chǎn)企業(yè)，又稱發(fā)電企業(yè)，是管理發(fā)電設備、生產(chǎn)電能的經(jīng)濟組織。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，是管理發(fā)電、供電、售電業(yè)務的電力經(jīng)營綜合管理經(jīng)濟組織，其中包括具體管理輸變電設備、負責經(jīng)營供電和售電業(yè)務的供電企業(yè)。”

　　《電力法》為2002年后實施“網(wǎng)、廠分開”改革提供了法律依據(jù)。

　　二、攻堅的十年改革

　　2002年3月國務院正式批準了《電力體制改革方案》，即國務院“5號文件”，明確了我國電力體制改革的方向，即堅持“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷，引入競爭”， 方針，建立社會主義電力市場經(jīng)濟體制。

　　在擁有200萬職工、控制著世界第二大電力市場的原國家電力公司的基礎上成立組建了11家公司即兩家電網(wǎng)、五家發(fā)電集團和四家輔業(yè)集團公司。同年12月29日在人民大會堂由時任中央政治局委員的國家計委主任曾培炎正式宣告成立。次年國家電監(jiān)會掛牌成立。電監(jiān)會被賦予了電力市場監(jiān)管、電價改革的重任。

　　然而10年即將過去，電監(jiān)會卻倍感困頓。“解決問題的根源，在于理順混亂的電力管理體制，重新定位電監(jiān)會職責和權利。改革不能一拖再拖，時間逾長電改的難度愈大。”“電力改革由多個部門共同承擔，電監(jiān)會并非電改牽頭人。改革的阻力非常大。” 電監(jiān)會一名負責人在一次峰會上如是說。

　　電力體制改革小組囊括國家發(fā)改委、財政部、電監(jiān)會等多個機構和部門，其中價格監(jiān)管、投資準入、項目審批、技術質量標準歸口發(fā)改委;電力企業(yè)國有資產(chǎn)管理劃歸國資委;監(jiān)督企業(yè)財務制度則以財政部為主。

　　“缺少關鍵性的電力價格審批和投資準入，導致電監(jiān)會監(jiān)管行為約束力不足，監(jiān)管權威不夠。各個部門都為自身權利考慮，在電力監(jiān)管過程中常常排斥電力監(jiān)管機構的介入，電力監(jiān)管工作處于兩難境地。”這就是說，5號文件下達至今，電力改革步履維艱。

　　十年中，國務院和有關部門圍繞電力改革也在緩慢地行進：

　　2002年3月，國務院批準了《電力體制改革方案》，由國家計委牽頭，成立電力體制改革工作小組，負責組織電力體制改革方案的實施工作。

　　2002年12月，國家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團，即國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)以及國電、華電、華能、大唐和中電投。

　　2003年3月，國家電監(jiān)會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責，目的是實現(xiàn)“政監(jiān)分開”。

　　2003年7月，國務院出臺了《電價改革方案》，確定電價改革的目標、原則及主要改革措施。

　　2004年3月，國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合下發(fā)的《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點暫行辦法的通知》，明確開展大用戶直購電試點的指導思想、目的和原則。

　　2004年12月，國家發(fā)改委出臺煤電價格聯(lián)動機制措施。

　　2005年2月，頒布《電力監(jiān)管條例》。

　　2005年3月，國家發(fā)改委制定與《電價改革方案》相配套的《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》三個實施辦法。

　　2006年2月，“十一五”電力體制改革任務確定。改革方向仍是解決廠網(wǎng)分開和主輔分離、電力市場體系建設、轉變政府職能與市場監(jiān)管等方面的問題。

　　2007年底，國資委同國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)及相關部委共同制定的《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設計、施工單位一體化重組方案》出臺。

　　2009年7月國家電監(jiān)會、國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)了《關于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關問題》的通知，明確了直購電試點工作實施細則。

　　2009年10月，發(fā)改委和電監(jiān)會聯(lián)合制定《關于加快推進電價改革的若干意見(征求意見稿)》，確定了改革目標和原則，并提出電價改革的七個重點任務。

　　2009年10月，國家發(fā)改委、國家電監(jiān)會和國家能源局聯(lián)合批復遼寧撫順鋁廠與華能伊敏電廠開展直接交易試行方案，標志著電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點正式啟動。

　　2009年10月，發(fā)改委、電監(jiān)會、能源局三部門發(fā)布《關于規(guī)范電能交易價格管理等有關問題的通知》。要求進一步規(guī)范電能交易價格行為。

　　2010年3月，電監(jiān)會發(fā)布規(guī)范直購電交易試點方案報送工作的通知，規(guī)定了試點方案的報送內容、審批形式和有關要求，目的為推進和規(guī)范電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作，加快報送和批復進度。

　　2010年9月21 日，國家發(fā)改委正式就《關于居民生活用電實行階梯電價的指導意見(征求意見稿)》公開征求意見。

　　2011年9月29日，經(jīng)國務院批準，由中國水利水電建設集團公司、中國水電工程顧問集團公司以及國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責任公司14個省(區(qū)域)電網(wǎng)企業(yè)所屬的勘測設計企業(yè)、電力施工企業(yè)、裝備修造企業(yè)改革重組而成了中國電力建設集團有限公司。同日，由中國葛洲壩集團公司、中國電力工程顧問集團公司與國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責任公司所屬15個省(區(qū)、市)勘測設計企業(yè)、施工企業(yè)、修造企業(yè)重組后組建了中國能源建設集團有限公司。

　　2012年4月24日消息，國家電網(wǎng)公司將進一步剝離非核心資產(chǎn)。擬將旗下從事煤電業(yè)務總資產(chǎn)約500億元人民幣的國網(wǎng)能源開發(fā)公司轉讓于神華集團。

　　2012年5月10號前各省舉行聽證會，公布階梯電價實施方案。6月1日正式實施。

　　但是，網(wǎng)、廠分開后十年改革5號文件規(guī)定的任務雖然完成了發(fā)電、電網(wǎng)基本分開。然而最觸動“神經(jīng)”的“電廠直供”卻進展緩慢，輸、配分開卻一步也未邁出，“精簡機構”越減越多，實際上是成了一句空話!

　　三、堅定信心不動搖，把電力改革進行到底

　　以上回顧證明電力改革是何等的艱難!它同任何改革一樣，必須付出代價：甚至是沉重的代價;要同阻礙改革的各種保守勢力斗爭，也要同各種既得利益者找各種借口抵制改革進行斗爭;要借鑒世界其他電力改革模式，但又不能照搬，要符合中國國情;要反對電力的純計劃經(jīng)濟，但又不能不顧電力固有特性的“市場”經(jīng)濟;要看準了就要大膽的試，大膽的改，又不能“情況不明決心大”而重蹈不成功改革的覆轍。一句話，電力改革是艱難的，我們必須攻堅克難，但是，“電力改革”在進行中也取得許多可借鑒的東西，只要堅定信心，電力改革任務終究是可以完成的。

　　下一步電力改革重點是什么呢?我認為應該是以下幾個切入點：

　　第一、加強國家能力建設，提高國家對壟斷公司的有效行為管理。為此應毫不手軟地削弱央企集團的行政性(明的和延伸的)壟斷權力，剝離企業(yè)的公共職能，限制公司的行為邊界等。

　　國家現(xiàn)代化的基本趨勢，都是中央集權的國家直接面對公民，削弱中間權力。越是現(xiàn)代化，國家權威就無所不在。而國家公共權力的進步導致的是法制的進步，以及現(xiàn)代市場經(jīng)濟的形成，國家履行著市場化所有方面的職能，比如美國政府的強大國家能力，其中就包括具備專業(yè)知識的人才，專門的行政部門，對行業(yè)發(fā)展的判斷能力，美國能源部職員就有3萬多人，然而它卻沒有中國的多層中間部門。

　　對于政府和公共空間，把公司對社會的消極影響限制在最低范圍內，如此監(jiān)管機構才不會被架空，國家職能才不會被壟斷集團所綁架，國家能力才不會被侵蝕，政策制定，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和標準制定才能真正回歸國家手中，以手中控制的各種巨大資源控制話語權，左右政策等弊端也才會從根本上得到消除。

　　第二、改變現(xiàn)在國家層面的多頭電力管理體制。

　　目前國家層面的電力管理實際上是很亂的。有國資委、電監(jiān)會、國家發(fā)改委、中央組織部。如此多的管理常常是誰也說了算，誰也說了不算。造成電力企業(yè)無所適從。當然下屬企業(yè)(集團)也可以“有機可乘”)。因此亟待改變權責不清，“好事大家爭著管”、難辦的事往外開等“亂象”，明確一個統(tǒng)一電力管理機構，統(tǒng)一領導電力改革和電力市場化的改革，這成了當前最緊迫的任務。

　　第三、電廠直供權應該賦予所有有條件的電廠，電網(wǎng)輸配分開應盡快啟動，這是打破壟斷的必然要求。有人借口“安全”而進行抵制是站不住腳的。只有引進供電競爭機制，終端電價才能實實在在地降下來。

　　第四、大力推動同網(wǎng)、同質電能和優(yōu)質電價機制的實施。打破長期以來的政府定價格局。我非常贊同國家能源局新能源司司長王駿同志的觀點。

　　第五、精簡電網(wǎng)和各大電力集團機構，改變人浮于事，辦事效率低下，管理成本龐大的頑疾。

　　第六、把終端電價降下來，是電力改革的終極目標?，F(xiàn)在全國居民平均電價為8.74美分/kwh，相當于人民幣0.7元/kwh;而美國平均電價不到8美分/kwh，這個數(shù)字咋看起來似乎比我國電價只高了一毛錢，但是如果我們將中國工人和美國工人的平均工資一比，就發(fā)現(xiàn)我們的電價高的離譜，而不是表現(xiàn)出的高一毛錢：美國工人2005年平均工資是40409美元，當時相當于人民幣30多萬元/年;而北京是我國居民收入最高的城市之一，也只有2萬元/年，美國是15倍于中國的收入。顯然說中國的電價比美國“低”，有“忽悠”老百姓之嫌!中電國際公司董事長李小琳也多次坦言，“電力改革的根本目標就是讓終端用戶能夠享受到改革的成果”。說得明白一點：就是隨著電力事業(yè)的發(fā)展，電力改革應圍繞把電價降下來，讓最終用戶用上低電價的電這個終極目標來進行，盡管這一項是電力改革中的最難點，也不可能“一蹴而就”，但是，非如此電力改革也就僅能是再次“作秀”罷了。